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事业单位改革:三千万个饭碗里装着转型之艰

作者: 来源:发布时间:2014年12月28日 点击数:【字体:

编者按 一直步履迟缓的事业单位改革最近突然加快了脚步。

《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》)于今年7月1日正式实施,对事业单位岗位设置、公开招聘、竞聘上岗、聘用合同、奖惩争议、工资福利和社会保险等人事管理主要环节作了明确规定,是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。

事业单位是一个庞然大物。当前,我国有111万个事业单位、3153万名事业编制人员,其中67%以上是各类专业技术人员。由于种类繁多、情况复杂、涉及面广,改革难度非常大,因此《条例》一出,便备受社会各界关注。

事业单位极具中国特色,是传统计划经济体制的产物,以提供公益服务为主要职能。由于历史的沉积,事业单位逐渐出现诸多自身无法克服的弊端:机构臃肿,效率低下,难以适应当前市场经济和社会发展的需要。

一些事业单位长期充当“二政府”角色,拿着财政的拨款,却较少提供公共服务;一些事业单位被主管部门推向市场,成为其敛财的工具;一些事业单位机制僵化,不具备存在的价值。总之,对事业单位的体制、机制和制度进行改革,已到了不得不为之的地步。

2008年,事业单位改革试点工作在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市陆续开展。6年来,多数试点实质性进展并不多。其中,涉及人数最多、争议最大的改革着力点——养老并轨改革,因缺乏国家的相关配套政策而被搁置。

事实上,国家在十几年前就启动了事业单位改革,但多年来进展缓慢,在一些地方属于“原地踏步”,在某些领域甚至出现了一定程度的反弹。之所以出现这样的情况,除了改革的时机、手段、策略、步骤和方法存在问题以外,已经形成的部门利益和个人利益固化结构是改革最大的阻力,很难被打破。

但是,开弓没有回头箭。《条例》的出台正是一个很好的契机,可以促使步履维艰的事业单位改革继续坚定地走下去。事业单位改革,不仅涉及3000多万在编人员的饭碗问题,更关乎更大范围、更广人群的切身利益乃至命运变迁,必须统筹协调,灵活应对。

改革过程中,必须充分尊重被改革者的意愿,最大限度地保障多数人的利益不受损害。下一步,事业单位改革该如何走,还存在哪些亟待突破的阻力和障碍?半月谈“聚焦事业单位改革”专题调研小分队奔赴各地进行了深度调研。

试点6年,核心问题从未改观

任何一项改革,当步入“深水区”时,面临的障碍和困难也就越来越多。2008年2月,国务院启动《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点,与事业单位分类改革配套推进。

6年时间过去了,半月谈记者从各试点省份了解到,目前,事业单位改革取得进展较多的领域是事业单位分类改革、人员聘用制改革等,部分事业单位如出版社等借行业改革之机进行了转企改制。但是,就事业单位改革整体而言,事关核心问题的去行政化、养老保险改革、薪资改革等进展十分缓慢,大部分属于“原地踏步”。到底是哪些深层因素阻碍了改革进程?半月谈记者对此进行了深入调研。

事业单位“官帽”难摘,行政化倾向严重

“逐步取消行政级别”是2012年《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中探索事业单位管办分离的一项重要任务。然而,据半月谈记者了解,目前我国试点省市取消行政级别的事业单位并不多见。

“去行政化是事业单位改革面临的首要困难。”国家行政学院公共管理教研部副教授易丽丽表示,目前事业单位没有建立体现事业单位特点,根据事业单位的重要性、规模大小、发挥作用等因素确定的等级规格体系。“由于受官本位观念的影响,有的单位首席专家如果没有‘官帽’,在单位内部就没有较高的政治待遇、没有单位内部的认同感。”

中国人民大学公共管理学院的一位教授说,当前我国事业单位职能定位不清,行政化倾向严重。事业单位与企业和政府部门相比,主要优势在于其提供公共服务的专业化水平,但目前事业单位的管理模式基本上是参照政府体制和组织化模式运作。

由于行政分割和行政垄断,事业单位之间竞争很不充分,很多服务通常由一个事业单位独家提供,或者政府部门将某种公共服务委托给单一事业单位提供,这些都导致了低效率,造成无论是公共服务供给的数量和层次,还是质量和种类,都不能满足公众对于公共服务的需求。

“去行政化的背后是资源的重新配置。”东部地区一高校负责人告诉半月谈记者,一旦没有行政级别,高校吸引人才就面临着多重困难;没有行政级别,按照现行的企业标准缴纳养老保险,教师的待遇就会明显缩水,但年金制度的建立又非常困难;取消行政级别,高校和地方打交道会难上加难。“比如,从学校门口的断头路何时能通车,到周围居民区的脏乱差影响学校环境,学校处理这些问题时要是没有行政级别,地方一个小领导都不愿意出来见面。”

养老保险“落地”难:空账巨大、并轨不易

在珠三角地区,有的事业单位、机关已经开始进行养老保险改革,由个人和单位共同缴纳养老保险,但目前全省并无统一的规定。广东省人社厅有关负责人表示:“关于事业单位养老保险改革,还在等待国家相关政策出台。”

广州市一事业单位负责人告诉记者,养老保险改革主要卡在钱上。他说,如果进行养老保险改革至少需要两笔钱来填窟窿:一是已经工作了多年的员工,需要补交工龄内的养老金;二是未来单位承担养老保险的资金,如果财政不兜底,单位根本拿不出这笔钱。

这家事业单位的员工张新告诉记者,如果按照相关规定,缴纳养老金和事业单位年金,个人至少得拿出现有工资的16%。这意味着改革后如果不涨工资,每月可支配的收入减少近两成,生活压力骤然加大。

针对事业单位养老金改革,专家分析指出,这一改革的最大难点在于如何弥补事业单位养老保险制度运行多年来形成的巨大空账。

由于现行的机关事业单位工作人员离退休制度属国家保险模式,个人不缴纳任何保险费。实行社会统筹与个人账户相结合的改革方案后,已经退休的部分职工和参加工作的职工,个人账户上没有积累基金,就会形成空账,这部分资金就构成了转制成本。

有学者测算,按照8%的个人缴费率,如果3000万事业单位工作人员月平均工资2500元,每年空置的个人账户中少缴费用达720亿元,财政承担的压力较大。

上海市社科院城市与人口发展研究所研究员胡苏云分析,我国目前实行养老保险“三轨制”。其中第一轨的政府机关退休人员退休金高于第二轨的事业单位退休人员;“第三轨”的企业职工退休人员退休工资低于上述两轨。当初的事业单位改革试点主要方向是将第二轨向下和企业退休人员进行“并轨”,这样形成新的第二轨和第一轨之间的距离反而变大,试点方案受到较大阻力也是必然的。

多位专家告诉半月谈记者,事业单位养老保险改革难,还来源于缴纳额度和享受待遇的制定。

“公务员依然不要缴纳养老金,我们却要缴纳养老金了,那以后养老待遇不变,我们岂不是亏了?”一事业单位工作人员告诉记者,一旦改革,就算不补交之前的个人账户养老保险,自己每月也要多交数百元的养老保险,付出多了,当然理应多得。

目前,事业单位退休人员和公务员的退休待遇差距有扩大的趋势。东部地区一位曾参与制定某研究机构事业单位改革方案的负责人告诉记者:“一事业单位有编制的正教授,养老金待遇从以前和副局级干部持平一路下降到和处级干部持平,现在有的地方还不如科级。”

薪资改革难,收入水平差距大,群体利益难协调

值得注意的是,薪资改革的困难来源于不同事业单位人员现时收入水平的巨大差距,以及绩效考核的天然难度。

《事业单位人事管理条例》要求建立“激励与约束相结合的事业单位工资制度”和“事业单位工作人员工资的正常增长机制”。《条例》明确,事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。事业单位工资分配应当结合不同行业事业单位特点,体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素。

现实中,不同行业的事业单位之间,乃至同一行业不同事业单位之间,工资收入分化大,造成薪资改革难。记者在上海市一些高校调研时发现,除了学科、学院之间的差距外,市属知名高校的各种补贴往往要高于教育部直属高校,不同高校间的收入水平存在天然差异。

同时,实行事业单位绩效工资对完善分配和激励机制有重要作用,但不少单位和岗位的天然性质决定其实行绩效工资有一定困难。

上海市社会科学院研究员、博士生导师权衡表示,和自然科学部门不同,社会科学部门实行绩效工资有相当难度。社会科学高度依赖人力资源而非研究设备的投入,按绩效考核和社会科学产生研究成果的规律并不吻合,仅仅按月工资进行绩效考核不利于主观能动性的发挥,如果按项目考核其时间周期又过长,在具体实施中难以执行。

浙江大学教授何文炯认为,实现不同社会养老保障体制的“并轨”,最大难点在于群体间利益难以协调。他表示,事业单位与国家机关应同时进行社会养老保险制度改革。首先,机关单位和事业单位的工作人员虽有差异,但都是国家公职人员;另外,改革目的是要使社会养老保险制度“去碎片化”,建立一体化的社会养老保险制度,不能只改一部分,另一部分按兵不动。

引人注目的是,在广东省深圳市、中山市等地区,不仅事业单位进行养老保险制度改革,公务员养老“并轨”也开始破冰。

据中山市社会保险基金管理局局长张洁艺介绍,中山市公务员和事业单位工作人员全部参加社会养老保险。尽管这项改革刚开始阻力非常大,但这部分人群不应该特殊。公务员、机关事业人员参保,能给群众起到带头示范作用,也是社会公平的体现。

张洁艺说,公务员、事业单位人员按企业职工的办法,每月缴纳社保进入个人账户。当然,当这部分人群退休之后,养老金一部分从个人账户中出,差额部分由财政补齐。虽然在待遇上仍比企业职工优越,但在国家没有打破双轨制的情况下,已经是一种突破。(记者 周蕊 欧甸丘 胡靖国 王菲菲 王政 周凯 赵宇航)

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